António Alegria
Este é um assunto marginal no espaço europeu onde, como é sabido, o jogo ainda é visto e tratado de forma conservadora e a sua exploração, variando embora consoante a região, objeto de muitas condições e algumas restrições.
A angariação de jogadores ocorrerá, porventura, mas dissimuladamente e à margem da lei que, na maioria dos casos, não permite o aliciamento. Trata-se de matéria não regulamentada ou mesmo proibida, assim como o crédito para o jogo, que é criminalizado em algumas jurisdições.
A presente abordagem integra, como sugere o título, uma perspetiva da ação dos promotores de jogos que procura refletir sobre o que em termos globais se vai fazendo, mas em que, por razões históricas, de dimensão e de relevância operativa, tomamos como referência as jurisdições de Macau, Nevada, New Jersey e Singapura.
Dito isto,
A promoção de jogos atingiu em jurisdições como Macau e Nevada uma extraordinária dimensão e importância, assumindo-se mesmo como o principal fator de crescimento e sustentabilidade do negócio do jogo, condição que, embora em grau menor, foi também sendo confirmada em New Jersey e mais recentemente em Singapura.
Esta circunstância evidenciou, porém, alguns fatores que pesam na administração corporativa e institucional da atividade, tais como:
- A cedência de salas VIP e a legitimidade das partes;
- A verificação da idoneidade dos intervenientes;
- O crédito para o jogo e o controlo das transações;
- As práticas ilícitas e a dimensão do negócio.
- A cedência de salas VIP e a legitimidade das partes
A exploração e prática de jogos a dinheiro registam um histórico de proibição em virtude da perceção generalizada dos respetivos impactos sociais.
A mudança de conceito deu-se quando os Estados, nomeada-mente da Europa, assumiram a sua incapacidade para reprimir as práticas de jogo e decidiram regulamentar e circunscrever a atividade quanto ao modo, tempo e lugar e obrigar os seus exploradores mediante contratos e contrapartidas compensatórias.
O jogo passou então a ter o estatuto de negócio lícito e tornou-se uma atividade contributiva, permitindo percecionar a sua verdadeira dimensão e identificar algumas das razões aliciantes.
Um outro momento que, para efeitos da presente análise, consideramos igualmente marcante, ocorreu quando o concessionário de casino, evoluiu de um modelo de mera angariação mais ou menos seletiva de clientes, para a cedência de salas de jogo aos angariadores para que as explorassem por sua conta e risco, mediante contrapartidas acordadas.
À partida, a figura do angariador de clientes, dito “promotor de jogos”, sugere um promotor de imagem ou de marca, um prestador de serviços cuja ação tem em vista incrementar a procura e o volume de jogo num dado casino.
Contudo, a referida repartição de interesses trouxe novos negócios para dentro do negócio original, permitindo ao promotor de jogos ir além da sua atividade natural e explorar jogos autonomamente por cedência do concessionário do casino.
Esta prática, embora enviesada, deu um contributo extraordinário para a multiplicação das receitas do jogo e para o significativo poder financeiro dos promotores de jogos.
Tudo isto pode ocorrer à vista e de forma lícita se, para tanto, forem criados ou previstos os adequados mecanismos legais e as obrigações mútuas forem claramente firmadas. Mas nem sempre assim foi.
Começaram por ser práticas de cariz informal acordadas entre os concessionários dos casinos e os seus angariadores de clientes, à margem da intervenção e controlo institucional.
A forma e linearidade desses acordos, secundadas por um espetro legislativo deficiente ou insuficiente, conduziu a que os promotores de jogos detivessem o completo domínio do que designaram de salas VIP e se assumissem como “donos” das mesmas.
Digamos que, com a permissão institucional, os concessionários alienavam parte da sua autonomia e domínio sobre a concessão, como que interrompendo o contrato original, sobre o qual era decalcado um outro negócio, de partilha ou parceria na exploração.
De facto e na prática, de total cedência de uma parte do negócio.
Entramos aqui no campo da legitimidade contratual e pode naturalmente questionar-se se esta conversão do promotor de jogos em cessionário de parte da exploração do casino, subverte princípios enformadores do contrato de concessão.
Em que medida a sugerida cedência informal de áreas integrantes do casino, altera as circunstâncias em que o Estado e o concessionário fundaram a decisão de contratar.
Perceber se esse ato subverte a “base do negócio”, as condições e circunstâncias em que o mesmo se fundou, quando num contrato originalmente a dois, entre o Estado e o concessionário do casino, se introduz um fator de crise, com a entrada de uma terceira parte não prevista.
Ora, a legitimidade do promotor de jogos para explorar salas do casino pressupõe duas condições: Em primeiro lugar, que o contrato de concessão celebrado com o Estado preveja essa faculdade e por outro lado, que o concessionário esteja, ele próprio, legitimado para tal cedência. Tudo sob condição de a lei suportar o contrato e a prática.
Contudo, as regras não foram sempre tão lineares.
O histórico aponta muitas vezes para a ausência de lei ou para zonas cinzentas da lei, mas admitimos que estas práticas foram sendo toleradas porque serviam todos os interesses instalados, com crescimento do volume de jogo, crescimento da receita e naturalmente, crescimento da tributação.
Porém, acentuando de forma muito marcante a vulnerabilidade e dependência do concessionário de jogo e do próprio modelo regulador, face à dominância do promotor de jogos.
A exploração das salas VIP pelos promotores de jogos constituía já a parcela maior do volume de jogo, mas registava, no entanto, um controlo deficiente em que era inexistente uma indicação do número permitido de promotores de jogos, da delimitação das suas atividades, da sua relação contratual com os concessionários de jogo e nesta medida, do número de salas de jogo que poderiam operar e em quantos casinos, assim como, do número de mesas de jogo permitidas por sala.
Não identificamos em nenhuma jurisdição algo que, com propriedade, se possa assemelhar a um estatuto do promotor de jogos, ou melhor, esse instrumento delimitador da área de intervenção e dos respetivos conteúdos, definidor do que é ou não é fazível, existirá porventura diluído na lei, mas não é inteligível enquanto recurso autónomo, com o qual e sobre o qual se possa argumentar de forma dirigida.
E, como se percebe, pode não ser a mesma coisa ou, pelo menos, pode não ter as mesmas consequências em matéria de controlo, caraterizar a atividade e dizer quem a pode exercer, ou identificar os atores e dizer quais os seus limites operativos.
Não sendo pertinente a figura da cessão da exploração, quando contratualmente suportada, pode ser questionável o estatuto daquele desempenho e em que medida uma licença de promoção de jogos pode ou deve dispor de abrangência bastante para permitir a exploração de salas de jogo.
Temos para nós que um ordenamento jurídico facilitador da indefinição ou confusão dos tipos contratuais se reflete inelutavelmente no exercício das respetivas obrigações e na equidade dos contratos, com consequências fragilizantes para a ação fiscalizadora e reguladora do Estado.
2. A verificação da idoneidade dos intervenientes
A integridade das práticas e a idoneidade dos intervenientes constituem pilares diretores de qualquer negócio e condição para a sua sustentabilidade.
A dimensão, complexidade e pertinência do negócio do jogo colocaram a avaliação da idoneidade na primeira linha de preocupações das tutelas governativas e das autoridades reguladoras da atividade.
O conceito de idoneidade, para além de variar de região para região por razões culturais e de práticas enraizadas, pode envolver não apenas meros dados pessoais, mas a própria história de vida do visado, permitindo perceber o que fez, como fez e quais os seus limites.
Ora, mesmo quando a verificação da idoneidade está legalmente prevista e consignada, persistem limitações, algumas intransponíveis, à sua concretização e eficácia, uma vez que parte da informação, porventura a mais relevante, está fora do alcance.
Também por isso, constitui um ponto particularmente frágil do processo preparatório da concessão e do licenciamento no domínio do jogo, porquanto, consideramos nós, não basta fazer lei e alargar o espetro do registo, importa também dispor de meios que permitam a recolha e filtragem da informação e que assegurem a sua efetiva veracidade.
A generalidade do negócio do jogo tem caraterísticas transnacio-nais, seja quanto ao investimento, seja quanto a grande parte dos serviços associados à operação, o que envolve à partida maior dificuldade na recolha e aferição de dados.
Este será, porventura, o fator que mais diferencia as jurisdições em matéria de eficácia, centrado, por um lado, no formato e na abrangência normativa e por outro, nos meios disponíveis para verificação da idoneidade.
No primeiro caso, não obstante os regimes jurídicos de Nevada, Macau, Singapura ou New Jersey, que aqui referenciamos, adotem mecanismos semelhantes em matéria contratual ou de licenciamento, percebe-se que a verificação da idoneidade não é tratada exatamente da mesma forma, diferindo, consoante os casos, quanto à tipologia e detalhe dos formulários, às exigências de identificação e à recolha de dados, à graduação das condições a preencher, às medidas a aplicar em função da informação recolhida e mesmo, quanto a quem suporta os custos da investigação.
Verifica-se também e por outro lado, que não está ao alcance da generalidade dos órgãos jurisdicionais aferir e assegurar a integridade da informação para além da sua esfera dominial, circunstância que acentua a dependência relativamente à cooperação interna e externa e a vulnerabilidade quanto à origem e fiabilidade da mesma.
É comum as autoridades reguladoras do jogo recorrerem aos órgãos de polícia e da administração do Estado para instrução dos processos de verificação da idoneidade, prática esta que as distancia desse exercício e enferma das limitações técnicas, comunicacionais e motivacionais desses organismos.
Variando embora em função da jurisdição, isto conduz a que as decisões proferidas em matéria de idoneidade sejam muitas vezes suportadas apenas por informação recolhida em formulários preenchidos pelos interessados, nos quais é também variável o volume de dados solicitado, o grau de detalhe e a exigência de comprovativos.
Diversamente dos demais, o regulador do Estado de Nevada e, em certa medida, o de New Jersey, dispõem de competência legal para coordenar os processos de verificação da idoneidade e para mobilizar os serviços de organismos judiciais, de polícia e investigação, afetando àquele fim as respetivas bases de dados.
A dimensão e detalhe da informação ao alcance destes reguladores, decorrente do poder e capacidade de intervenção do sistema judicial norte americano, mesmo além-fronteiras, assegura ao seu exercício, em termos comparativos, um elevado grau de eficácia.
Reiterando pois a ideia de que a condição de idoneidade constitui fator determinante da integridade das práticas e da sustentabilidade do negócio do jogo, é sintomática esta relevância dada pelas referidas jurisdições à sua verificação, dotando a matéria de adequado dispositivo legal, liderando o processo desde a sua origem, mobilizando os recursos internos necessários e não menos importante, dispondo de poderes legais para mobilizar recursos externos independentes, imputando os custos aos próprios interessados.
3. O crédito para o jogo e o controlo das transações
Independentemente do detalhe normativo, o número de intervenientes num dado processo e a dispersão espacial da atividade visada podem influenciar a eficácia da regulação e do controlo.
No caso em apreço, enquanto que a ação regulatória se circunscreve à área da respetiva jurisdição e a exploração do jogo ao casino ou casinos concessionados, a intervenção dos promotores de jogos alarga-se em termos geográficos às regiões de onde provêm os clientes e em termos temporais, ao calendário das ações promocionais, podendo mesmo antecedê-las largos períodos de tempo.
Em função disso, uma parcela da atividade dos promotores de jogos, para além de dispersa no tempo, ocorre necessariamente fora da área jurisdicional do casino e por conseguinte, fora da área da competência regulatória.
Aspetos sensíveis como as condições de acesso ao jogo, a idoneidade ou integridade das práticas, a origem do dinheiro, o crédito e outras transações do e para o jogo, assim como a correspondente tributação, podem escapar à tutela regulatória.
A concessão de crédito configura uma das práticas mais complexas da atividade de jogo, daí também o seu histórico de proibição e criminalização.
Mas não restava aos órgãos estaduais muitas alternativas entre manter a proibição, enquanto assistiam impotentes à sua permanente violação, permitir a prática de modo controlado mas por exclusiva conta e risco dos concedentes ou de outro modo, legislar no sentido permissivo, delimitando práticas e assegurando mecanismos legais de recuperação do crédito.
Esta atividade é hoje permitida nas jurisdições mencionadas e, como dito, constitui fator determinante para a ação dos promotores de jogos, para os resultados do setor e para o produto das regiões.
Mas são diversas as repercussões nas economias locais consoante o seu grau de dependência das receitas do jogo.
Embora todas dependam fortemente da atividade dos promotores de jogos e da concessão de crédito, não são comparáveis os impactos em Macau ou Singapura, cujas economias são quase exclusivamente suportadas pelo negócio do jogo, com Nevada ou New Jersey que dispõem de tecidos económicos diversificados e consolidados, portanto, menos suscetíveis a inflexões económicas, conjunturais ou estruturais, dirigidas ou decorrentes da atividade de jogo.
Em termos comparativos, as receitas do jogo representam em Macau 3/4 da receita pública enquanto que em Nevada não vão além de 1/3. Por sua vez, as receitas provenientes das salas VIP, geridas por promotores de jogo, rondam em Macau 55% das receitas brutas do jogo, tendo já atingido valores superiores a 70%, enquanto em Nevada não vão muito além de 20%.
Mas todas as jurisdições apresentam maior ou menor vulnerabilidade a oscilações do mercado, seja Nevada em função de políticas mais restritivas ou delimitadoras da ação dos promotores de jogos e da concessão de crédito, seja Singapura em função da imposição de medidas de proteção e limitação da oferta aos jogadores locais, sejam medidas preventivas da corrupção e do branqueamento de capitais em Macau, qualquer destas circunstâncias pode infletir a procura, com consequentes reflexos nas receitas do jogo.
A grande mobilidade transfronteiriça do mercado, assim como o poder financeiro evidenciado pelos promotores de jogos, permite-lhes redirecionar os fluxos de clientes para jurisdições que ofereçam menor rigidez regulamentar ou condições materiais mais favoráveis, acentuando a vulnerabilidade dos concessioná-rios de jogo face à eventualidade de perdas de receita.
Uma outra questão central desta abordagem prende-se com a delimitação da atividade de concessão de crédito e com as condições de acesso à mesma.
Quem e em que medida pode conceder crédito para o jogo. Apenas os concessionários ou também os promotores de jogos?
Admitindo que nas jurisdições que referenciámos a permissão se restrinja apenas a promotores de jogos, apenas a concessionários e subconcessionários, ou seja alargada a todos eles, pode sempre questionar-se se o exercício da concessão de crédito por um concessionário ou por um promotor de jogos se deve reger pelas mesmas regras.
Dissemos antes que uma parcela da atividade dos promotores de jogos ocorre fora da área jurisdicional do casino e por conseguinte, fora da área da competência regulatória.
Conhecendo-se embora diferentes tratamentos da matéria, não é seguro que em alguma jurisdição esta vertente do jogo esteja coberta ou se encontre completamente ao alcance da ação fiscalizadora.
A concessão de crédito é mais um negócio dentro de outro negócio, sendo elevada a probabilidade de parte dele envolver elevados juros compensatórios, ocorrer entre jogadores ou a partir de outros agentes não autorizados e/ou fora da área de competência do regulador, o que limita significativamente o seu controlo.
E por último, uma breve referência sobre,
4. As práticas ilícitas e a dimensão do negócio
Dimensionar do negócio do jogo passa naturalmente pelo apuramento do que corre nas máquinas e mesas de jogo, em cada uma ou em todas as unidades de exploração concessionadas, num contexto local ou mais alargado, transversal ou por tipo, dependendo da natureza e abrangência da amostra.
Contudo, quando se fala no “valor global do negócio do jogo” pressupõe-se todo o espetro operativo da atividade concessionada, subconcessionada e licenciada, aqui considerada a parcela de negócio conduzida pelos promotores de jogos, podendo mesmo e se for caso, alargar-se por estimativa à atividade marginal.
As práticas marginais tendem a desenvolver-se fora das explorações concessionadas mas podem ocorrer também dentro delas e a partir da própria estrutura, o que torna muito difícil a sua deteção, uma vez que a atividade lícita é usada, nestes casos, para mascarar a atividade ilícita, com consequente ocultação ou adulteração dos dados da exploração.
Não se apresenta pois um exercício fácil o de dimensionar o negócio do jogo perante tantas variáveis e externalidades que o podem influenciar e por essa razão, é mais comum a recolha de amostras por tipo, em contexto restrito, na generalidade dos casos com intuitos instrumentais de gestão ou informação.
Por sua vez, a tipificação das infrações varia consoante a jurisdição, muito em função da natureza e postura dos atores, da tipologia das práticas e naturalmente, do ordenamento jurídico em vigor, registando-se tipos comuns e transversais a todo espetro normativo da atividade de jogo e outros decorrentes de especificidades de cada quadro regulamentar.
É obviamente alargado o número de cometimentos suscetíveis de integrar ilícitos, sejam de natureza criminal ou administrativa, derivados de ação ou omissão dos jogadores, dos concessionários e subconcessionárias, dos promotores de jogos ou dos respetivos agentes e colaboradores.
O seu controlo e prevenção apresenta elevada complexidade, não apenas pelos valores que movimenta mas também porque envolve pessoas, problemática social e interesses instalados muito difíceis de conciliar.
Esta complexidade tende a acentuar-se em resultado da sofisticação dos meios, da permanente e acelerada evolução tecnológica e da tendencial mutação dos processos operativos.
Evidenciámos ao longo da análise particular atenção para com as condições da ação regulatória e fiscalizadora, apontando aspetos que sugeriam maior fragilidade desse exercício, designadamente, relacionados com a mobilidade e largueza da intervenção dos promotores de jogos, suscetíveis de integrar práticas de difícil avaliação.
Num olhar transversal, não identificamos modelos perfeitos apesar dos diferentes estádios, estruturas e capacidade de intervenção dos órgãos jurisdicionais.
Como fomos dizendo, a transnacionalidade dos meios e dos interesses associados à atividade de jogo eleva significativamente o patamar de dificuldade e exigência da ação fiscalizadora impondo soluções dinâmicas que acompanhem as dinâmicas da operação de jogo e dos seus intervenientes, suportadas por dispositivos legais e regulamentares que cubram todo espetro de procedimentos e se ajustem a cada caso, associando aos processos internos o concurso de expertise externa independente que adicione um outro olhar sobre a atividade e contribua para a sua aferição, transparência e integridade.
Assim e concluindo, retemos a ideia de que:
A promoção de jogos apresenta um histórico longínquo em jurisdições como Macau e Nevada, próximo à origem da exploração lícita do jogo nessas regiões.
Complementada pela concessão de crédito, esta atividade representa, nas jurisdições que referenciámos de Macau, Nevada, New Jersey e Singapura, uma parcela muito significativa das receitas brutas dos jogos, circunstância que, paradoxalmente, pode gerar grande vulnerabilidade operacional, em razão da elevada mobilidade transfronteiriça da procura.
Há hoje um leque alargado de jurisdições onde alocar este tipo de serviços, que vão da Austrália à Nova Zelândia, das Filipinas ao Vietname, do Camboja a Saipan e boa parte dos promotores de jogos dispõe de poder financeiro e fortes carteiras de clientes que, como dissemos, podem desviar para outras paragens, criando para os casinos um risco latente de perda de mercado.
Em função disso,
Compete aos operadores de jogo e mesmo às autoridades reguladoras, gerir e corrigir fragilidades dos modelos funcionais e legais adotados e, porventura, atenuar eventual dependência da ação dos promotores de jogos.
E cabe a estes, projetar e avaliar impactos no crescimento e credibilidade dos seus negócios, designadamente se optarem por jurisdições desreguladas.
(Artigo redigido por António Alegria, ex-Inspetor Geral de Jogos, a partir de uma intervenção do autor, na “11.ª Conferência internacional sobre a reforma legislativa de Macau no contexto global”, organizada em outubro de 2018, pela Faculdade de Direito da Universidade de Macau)
